近期，特朗普政府正加紧与各国开展贸易谈判。美韩谈判中，除开放农牧产品市场外，韩国还被要求设立大规模投资基金，供韩企在美投资使用，以此支持美国制造业回流。

特朗普政府为何要求设立“主权财富基金”？

主权财富基金通常是资源型国家或高盈余国家为实现跨代财富储备而设立的投资工具。特朗普再度上任后，曾签署行政令要求设立美国主权财富基金，投资于“高速公路和机场等基础设施项目、制造业及医学研究”，但因利益牵涉甚广、引发巨大争议而被暂时搁置。

在本国主权财富基金推进不顺的背景下，特朗普政府为让“美国再次伟大”而进行的产业政策受挫，于是将目光投向海外，利用贸易谈判契机胁迫各国“交保护费”，以官方投资形式向美国本土制造业注资。

5月，日本软银集团创始人孙正义曾提议设立“美日联合主权财富基金”，用于对美国科技和基础设施领域进行大规模投资，基金规模达4000亿美元。美国要求韩国设立的基金规模与之相仿。此外，特朗普6月出访中东，也获得了沙特、卡塔尔、阿联酋2万亿美元的投资承诺。

这一策略的背后也暗含政治考量。此前，韩国主权财富基金拟加大对人工智能初创公司的投资，并有意重点关注中国科技公司，这可能被视为对美国科技主导地位的挑战。未来，美国或通过主权财富基金将日韩等国“捆绑”于美国产业链重组计划，以便控制日韩资本流动的方向和目标，干预甚至阻止其向中国等国家投资。

以主权财富基金推动制造业回流难如登天

近年来，不少国家在美国要求下宣布设立或扩张主权基金，声称将大举投资美国半导体、人工智能等关键行业。但这类承诺最后多数流于象征性动作或项目合作备忘录。2017年，特朗普访问沙特时宣布达成3500亿美元协议，但其兑现比例不足一半。今年出访中东沙特又给出的6000亿美元投资承诺，同样只有不到一半明确了具体项目，且很多持续时间长达近10年。而本次对韩国提议的主权财富基金规模，占据韩国年度国家预算80%以上，这对韩国政府而言无疑是不可能完成的任务。

即便资金落实，促成回流也难度极大。多数企业对从亚洲向美国迁移持观望态度。亚洲成熟的供应链、高效的制造能力、熟练的技术工人和成本优势，是美国短期内难以复制的。对企业而言，“回流美国”不仅意味着高昂的生产成本，还面临法规、用工、税负等综合压力。台积电在亚利桑那州建厂时，虽有政策激励与资本支持，但仍遭遇人才短缺、成本激增、产能延后等多重挑战。在美国建厂的建造成本较亚洲高出约10%，运营成本高出35%，工期多出60%，且不能按时完工的情况常有。对多数企业来说，投资美国更像是出于政治或合规考虑的“象征性布局”，而非主动追求效率与利润的商业决策。

过度金融化才是美国制造业衰落的最主要原因，内病外治不能解决产业空心化问题。微观层面看，在“股东至上”的公司治理逻辑下，美国企业高管的主要任务是通过财报优化、股票回购等方式提升公司市值。这使得制造业企业易脱离实体经济，走向以财务操作为核心的“金融驱动”路径。宏观层面看，美国拥有美元全球主导货币地位，可以依赖超发货币获取全球商品。这种“铸币权红利”推动美国形成以金融服务为核心的经济结构，资本更倾向于投向高收益、低风险的金融资产，而非回报周期长、投入密集的制造业领域。结果便是金融资本持续“抛弃”制造业，加速了产业外迁。

主权财富基金不是政府补贴而是项目投资，其依旧遵循利益最大化的惯性，不能改变美国企业的内部治理逻辑，无力解决甚至可能加剧美国过度金融化的问题，在促进回流上能起到的作用很有限。（作者系中国社会科学院和平发展研究所助理研究员汪子洋）

编审：唐华 蒋新宇 张艳玲